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【信用研究】智能社会下的新型信用监管机制

2019年7月9日,国务院办公厅发布《关于加快推进社会信用建设 构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》,提出要按照依法依规、改革创新、协同共治的基本原则,以加强信用监管为着力点,创新监管理念、监管制度和监管方式,建立健全贯穿市场主体全生命周期,衔接事前、事中、事后全监管环节的新型监管机制,提升监管效能。文件并未就“新型”监管机制进行定义,也未将其与传统监管机制进行比较。然而,从监管理念、方式、手段、机制,对信用监管和传统监管进行全面比对,进而反思社会发展现状对监管模式和法律秩序的新要求,更有助于厘清信用监管的外延、内涵与历史使命,为信用立法建立更深厚的理论基础。


一、智能社会呼唤新型监管

人类社会历经以土地为中心的农业社会、以市场为中心的工业社会、以网络为中心的信息社会,而随着智能社会的到来,正在转型为以算法为中心的智能社会。不同社会发展阶段有其相适应的法律秩序和监管制度。


智能社会具有以下客观规律和基本特征:一是科技赋能,科技成为第一生产力,人工智能成为国际竞争新焦点;二是易于流变,相对稳定和刚性的法律难以适应迅猛的科技发展的社会变化;三是风险从生,不同于传统社会个别性、局部性、偶然性的风险特征,信息和智能社会的大多数风险具有快速蔓延、急剧增强特点,风险监测、动态监管成为监管的重要任务;四是全球化,要求国内治理与国际治理有效衔接、相辅相成。


为了实现与智能社会发展相适应的国家治理体系和治理能力现代化,科学监管、分类监管、精准监管、动态监管成为客观要求,跨行业跨地区数据的快速归集、碰撞、流动成为技术基础。信用监管以其监管主体全覆盖、生命周期全覆盖、行业领域全覆盖,顺其自然地成为了协同共治的基本范式。

    
二、信用监管之新型特点

从其名称中可以引申出,信用监管是基于信用和信任的监管,某种意义上,行政机关不会对所有当事人严盯死守、平均用力,而是根据当事人既往的信用记录和当下的信用承诺,对其予以区别对待,并在动态监测中进行动态调整。在监管理念、方式、手段、机制各方面,其具有与传统行政监管手段截然不同的基因:


一是监管理念新。有别于事前、事中、事后监管相对独立的传统监管,信用监管以主体为单位,以信用为重点,贯穿市场主体全生命周期,事前做信用承诺,事中建信用记录,事后做失信惩戒。对于信用记录好的相对人,行政机关引入事前承诺手段,通过协议监管方式在事前予以信任,准予容缺受理,并以事前承诺为依据,构建独立于违法责任追究的失信惩戒机制,进一步加强事中事后监管。正是因为在事前监管中的创新运用,信用监管在深入推进“放管服”改革中开始发挥作用。在事中监管中,加强跨部门跨地区的信息共享与监管合作,通过基于信用记录的协同监管,强化政府部门横向的信任和协作关系。在事后监管中以跨部门跨地区的失信惩戒、守信激励为重要手段,督促引导市场主体诚信守诺。


二是监管方式新。传统监管手段对各类当事人平均用力,监管成本高,也加大了市场主体的运营成本。以大数据为基础,可以根据当事人的不同信用状况实施分级分类监管,特别是在事中监管环节合理配置各类检查、调查资源,提高行政效能,同时改善营商环境。不同信用级别的市场主体需要承担不同的合规成本,也进一步引导好的企业保持优良的信用记录,实现良币驱逐劣币。


三是监管手段新。以大数据、人工智能为基础,以信用评价为依据,可以进一步实施精准监管。比如建立监管对象的风险预警机制,及时发现、提示跨行业跨区域风险,为精准监管、防控风险奠定基础。同时,以信用信息归集、公示为主要运作机制的信用监管,相对于传统的行政监管手段对法律供给要求更低,执法对抗性更小,以更加柔软灵活的姿态适应了智能化风险社会的发展趋势。


四是监管机制新。信用监管的重要特征是建立在信用信息共享基础上的跨地区跨部门监管和全社会协同监管。以失信行为为重点规制对象,以各行业各领域的严重失信名单为重要抓手,政府引导,各方参与,实现全社会力量的共建共治共享,使“诚信”这一社会主义核心价值观更加深入人心。


三、信用监管机制的挑战

信用监管机制触及行政监管的灵魂,要求监管理念、监管体制、监管方式、监管科技化水平齐头并进,共同转变。建立衔接事前、事中、事后全监管环节的新型监管机制,涉及到行政体制和机构设置的大幅调整,涉及到监管流程再造和重心的转移,还涉及到信息化建设和信息互联互通的先行,在此基础上,构建适应智能社会和信用监管的法律秩序。


在立法支撑上,信用监管不仅需要公共信用信息管理的专门法律予以保障和规范,还涉及到行政基本法律、信息保护与数据流动基本法律、部门监管专门法律、政府采购与征信信息相关法律法规的回应和联动,最终完成新时代体系化、协同化的法律构建。


在法律实施上,法治意识和水平的提升,公共信息数据、行为、应用三清单走向统一管理,将逐步解决信息滥采滥用、执法不严不当问题,真正使信用监管发挥公开透明、协同共治的特质,成为促进法律实施、落实违法成本、引导诚信生态的利器。